Разделяй и властвуй?

Отношения с центром всегда были основной заботой российских регионов. И это неудивительно. Большинство республик, краев и областей являются дотационными и зависят от федеральных поступлений. При формировании федерального бюджета на 2005 год из 89 субъектов Федерации полностью обеспеченными признаны лишь 20.

В ситуации хронической финансовой недостаточности субъектов Федерации, как ни странно, не были четко разграничены полномочия с федеральными органами. В таких условиях отдельные руководители регионов, не реализуя свои обязанности, перекладывали ответственность за собственное бездействие на федеральный центр. Ярким проявлением подобной безответственности стали массовые нарушения в обеспечении населения теплом и электричеством, которые всколыхнули всю страну. Общетеоретическая, на первый взгляд, проблема разделения государственной власти между центром и регионами приобрела вполне реальное проявление в жизни многих людей.
Решение этой проблемы обозначено важнейшей задачей государственной политики в Послании президента страны Федеральному Собранию: «Сегодня это потенциально конфликтное поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где субъектов Федерации. Иначе эта ситуация будет порождать новые споры, будет использоваться противниками курса на укрепление Федерации».
В результате масштабной работы, проделанной президентской комиссией под руководством Д.Н. Козака, принят пакет федеральных законов, которыми установлены принципы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. В ходе начатой на этой основе федеративной реформы за регионами закреплены полномочия, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность. Для их выполнения за субъектами Федерации на постоянной основе закреплены собственные доходы. Остальные полномочия оставлены за федеральным центром и могут быть переданы регионам только с необходимыми финансовыми средствами.
Тем самым усилена ответственность субъектов Федерации за выполнение важнейших задач жизнеобеспечения регионов, сделана попытка предупредить нецелевое использование бюджетных средств. Начата работа по упразднению необеспеченного федерального мандата, в первую очередь, в социальной сфере, при котором многие социальные льготы и гарантии, установленные федеральными законами, финансировались из федерального бюджета частично.
Однако проблемные вопросы остались. Во-первых, закрепленных за регионами налоговых поступлений оказалось явно недостаточно для эффективного выполнения расходных обязательств. Короткий финансовый поводок центральной власти продолжает действовать. Сохраняется абсурдная ситуация. Ставропольский край направляет значительные бюджетные средства (равные половине краевого бюджета) в федеральный бюджет, а потом выпрашивает часть из них обратно в виде дотаций.
Во-вторых, закрепленные за регионами полномочия затрагивают только часть вопросов, которые отнесены Конституцией к совместному, подчеркиваю, именно к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Такие вопросы должны решаться совместными усилиями центра и регионов. Однако многие совместные полномочия переданы федеральной власти. Тем самым сведена к минимуму или полностью упразднена наша компетенция по вопросам, без которых немыслима региональная власть.
Достаточно остановиться на обеспечении правопорядка и общественной безопасности. Теперь мы не можем заниматься финансированием общественной безопасности, вопросами предотвращения террористических актов на территории субъектов, организацией охраны общественного порядка на улицах населенных пунктов и профилактики правонарушений несовершеннолетних и т.п. Вряд ли федеральные структуры в сложившейся ситуации усиления террористической угрозы смогут в одиночку без региональных властей решить проблему общественной безопасности.
Не менее острыми являются вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами. Именно под лозунгом «природное богатство принадлежит народу республики» развертывался «парад суверенитетов» в начале девяностых. Кстати, данное положение было одним из основных в Декларации о государственном суверенитете РСФСР и выступало важным аргументом в пользу отделения России от Советского Союза. Однако лесные и водные ресурсы переданы в федеральную собственность, а региональная компетенция по использованию недр сведена к месторождениям нерудных полезных ископаемых (щебень, песок, глина и т.п.).
А что делать без воды в засушливом Ставрополье? Весь водохозяйственный комплекс края (реки Кубань, Кума, Егорлык, водохранилища Сенгилеевское, Новотроицкое, Отказненское, каналы, насосные станции) и все доходы от его использования находятся в федеральном ведении. Ежегодно до 650 млн. рублей направлялось из краевого бюджета на восстановление и охрану этих водных объектов и водохозяйственной системы. Кто теперь будет отвечать за изношенные гидротехнические сооружения? А, не дай бог, наводнение? Ставропольский край не имеет права заниматься этим. А Москва - она далеко, и своих проблем там предостаточно.
Далек от мысли, что надо возвращаться к феодальному федерализму и раздробленности страны на удельные княжества. Однако убежден, что централизация государственной власти, необходимая на определенном этапе развития нашей страны, не может быть беспредельной. Иначе возникнет неоправданное ограничение самостоятельности субъектов РФ, и, в конечном счете, - утрата федеративных начал в государственном устройстве. Такая тенденция, к сожалению, уже начинает просматриваться.
Решение этой проблемы видится в поиске оптимального баланса федеральной и региональных властей, разумном сочетании централизации государственной власти и самостоятельности регионов. Глубина и степень федерального регулирования должны быть регламентированы четкими правовыми рамками и подчиняться ясно сформулированным принципам. Такие принципы могут стать основой перспективной модели российского федерализма, правовое закрепление которой представляется возможным и целесообразным осуществить посредством нового Федеративного договора. Который подписывают, с одной стороны, высшее руководство страны, а с другой - руководители всех субъектов Федерации.
Новый Федеративный договор позволит определить принципы разделения государственной власти и на основе общего согласия действительно объединить регионы в ЕДИНУЮ РОССИЮ. Федеральная власть не посредством силовой парадигмы, а путем нахождения общего СОГЛАСИЯ становится подлинным «собирателем российских земель». Именно таким путем можно достичь консолидации общества и общенационального единства, что представляется важнейшим на современном этапе развития российской государственности.

Виктор ЧЕРЕПАНОВ,
доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации.