Говорим - «эксперимент», подразумеваем - «уравниловка»

Хваленый переход на местное самоуправление принес муниципальным районам еще большую зависимость от краевых чиновников.

Подсчитали - прослезились
В начале июля муниципальные образования края - как районы, так и поселения - один за другим стали докладывать о провалах в выполнении бюджетного задания первого полугодия по доходам. Когда краевые власти свели цифры воедино, то ахнули: из 26 районов сорвали план 23, из 280 муниципальных поселений - 207.
Сами муниципалы говорят, что другого и ожидать было нельзя: сама идеология разработки муниципальных бюджетов, предложенная минфином края, привела к фиаско.
Когда в середине прошлого года на краевом уровне заговорили о переходе всего Ставрополья в порядке эксперимента с начала 2005 года на местное самоуправление, их руководители не могли не обрадоваться. Наконец-то реализуются давние чаяния - жить на собственные доходы, наконец-то в давнем споре центра и территорий о финансовой самостоятельности стали побеждать территории.
Но радость была недолгой. Когда на местах получили, говоря языком финансистов, расчетные формы базы данных налогового потенциала, индекс бюджетных расходов и результат на 2005 год, то ахнули: почти у всех бюджет был дотационным. Доходная часть оказалась чуть ли не вдвое меньше по сравнению с предварительными расчетами. И что самое грустное, прямо скажем, традиционно грустное, бюджет оказался полностью зависимым от края. Да еще и в большей степени, чем до эксперимента. Собственная налоговая база бюджета - налоговые и неналоговые сборы - обеспечивала поступление средств в лучшем случае лишь наполовину. Другую половину составляли деньги из образованных в крае пяти фондов.
То есть опять, как и в прежние времена, почти все собранные налоги уходят наверх и потом возвращаются, уже по-другому названные, частично в район. Какая же тут самостоятельность, какое самообеспечение и саморазвитие?
Вышло так, что прежние, закрепленные за тергосадминистрациями расходные полномочия были изъяты из бюджета вместе с деньгами, а новые, записанные в 131-м законе, не просчитаны и деньгами не обеспечены. Проще говоря, в него не заложили денег на самое необходимое: организацию электро- и газоснабжения поселений, содержание и строительство автомобильных дорог, организацию транспортного обслуживания, ремонт образовательных и лечебных учреждений. На все то, что и создает, по большому счету, лицо местной власти и за что с нее люди спрашивают.

Хотели как лучше...
Среди двадцати вопросов, которые относит к полномочиям муниципального района 131-й закон, самый первый - это «формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль исполнения данного бюджета» (ст. 15). Этим законодатель как бы подчеркнул значимость вопроса. Сказал тем самым, что главное в организации местного самоуправления - финансы. Будут у муниципалитета деньги - будет и само самоуправление.
Но в первый год эксперимента из всех перечисленных законом четырех бюджетных задач, по меньшей мере, одна - формирование бюджета - не была выполнена специалистами самих муниципалитетов. Поскольку бюджет верстался по-новому, а опыта у районов не было, главную скрипку здесь сыграл минфин края.
Если ранее учитывалась база предыдущего периода плюс возможный и необходимый рост, то сейчас за основу брались полномочия уровней муниципальной власти, утвержденные 131-м законом, принцип планирования расходов, рассчитывалась бюджетная услуга на одного жителя и многое другое. Выяснилось, что собственной налоговой базы, обеспечиваемой закрепленными в Бюджетном кодексе местными налогами, явно для многих муниципальных районов и поселений недостаточно. Статья 58 Кодекса предлагает в этом случае выход: установить долговременные, не менее чем на три года, нормативы отчислений от налогов, зачисляемых в бюджет края. Нормативы эти должны быть едиными: один - для городских округов, другой - для муниципальных районов, третий - для сельских поселений. Именно такой подход позволял муниципалам, по мысли федерального законодателя, зависеть не от внешних, а только от своих доходов, создавал им заинтересованность в развитии собственной экономики.
Но министерство финансов края почему-то не выполнило требования Бюджетного кодекса и не установило нормативы. Причину объясняют так: слишком не равны муниципальные структуры по своим налоговым возможностям, как бы не вышло, что у одного будет густо, у другого - пусто. Хотя закон и предусматривает в случае двукратного превышения налоговых поступлений в местный бюджет возврат 50 процентов в край, в минфине посчитали, что будет лучше, если деньги придут сначала в край, а потом уж будут распределены по районам.
Был предложен и механизм обратного распределения - субсидии из краевых фондов. Финансисты минфина убеждали депутатов краевой думы при принятии закона о бюджете, что по-другому нельзя. Не умеем, мол, мы еще планировать такие бюджеты, и все тут. Да и районы не готовы. Поживем в первый год эксперимента так, а там посмотрим. И депутаты согласились.
Справедливости ради надо сказать, что кое-кому минфин все же дал небольшие нормативы отчислений по налогам на прибыль и на имущество организаций. Но такие примеры - единичные. И не мудрено, все это сопровождалось страшными сказками про трудности самостоятельного исполнения бюджета и, соответственно, сладкими песнями про гарантированность поступления денег из краевых фондов.
Вот так и случилось, что, пожалуй, впервые в краевом бюджете-2005 было сконцентрировано 76(!) процентов всех финансовых ресурсов края. И только 24 процента пошло напрямую городским округам, муниципальным районам и муниципальным поселениям. И еще примерно столько же туда возвращается - в виде различных платежей уже из краевого бюджета. Вот уж поистине: и про эксперимент краевые чиновники на всю страну прокричали, и про свой интерес не забыли - ничего не изменили. Как распоряжались районными деньгами, так и распоряжаются. Как держали районы в ежовых рукавицах да на голодном пайке, так и держат.

...А получилась распределительно-уравнительная система
По большому счету, во всем этом нет новости. Все это продолжение политики выкачивания налоговых ресурсов с территорий в край и выше, чем всегда отличалась наша родная страна. Из собранных по краю за первое полугодие 10 млрд. 668,8 млн. рублей всех налогов 4 млрд. 518,9 млн. ушло в федеральный бюджет, 4 млрд. 571,1 млн. - в краевой, и лишь 1 млрд. 578,8 млн. рублей поступило в муниципальные районные и поселенческие бюджеты. Одним словом, собственно на местах, где живет народ и кует национальное богатство, осталось всего менее 15 процентов налогов. Ситуация еще хуже, чем была до перехода на самоуправление.
Маленькое отступление. Из вышеприведенного сравнения хорошо видно, где рождается финансовая река государства и какой ручеек из нее достается тем, кто и создает основное национальное богатство. Большая часть, как мы видели, задерживается даже не в крае. Она уходит прямехонько в центр.
Собственно, так было всегда. Во все времена, во всяком случае, в России, верхи забирали себе большую часть заработанного низами. Правда, если раньше - силой или партийной директивой, то теперь вроде на законном основании, с помощью налогового механизма. В этом несправедливом перераспределении и кроется, по большому счету, главная причина бедности территорий.
Казалось, что история дает нам шанс, ситуация изменится на противоположную именно с переходом на местное самоуправление. Казалось, что именно такой разворот и является подлинной целью, смыслом эксперимента. От уравнительно-распределительной системы - к прямой зависимости от результатов труда! Как потопали, так и полопали! Подобные надежды питали и местные власти. Ведь вся идеология 131-го закона построена на самостоятельности, прежде всего финансовой, муниципалитетов, на их самофинансировании и саморазвитии. База этой финансовой самостоятельности - как раз налоги. Сколько соберут муниципалитеты - так и жить будут. Увы...
Пусть бросят в меня камень идеологи нашего эксперимента, но, если рассматривать происходящее с позиции финансов, то не вперед, к реализации 131-го закона, шагнул край, а скорее назад. Не экспериментом здесь повеяло, а возвратом к старой-престарой советской, проклятой многими поколениями распределительно-уравнительной системе. И все это подается как великое достижение, как опыт для всей страны? Бедная Россия!

Не надо дотаций, дайте нормативы
Сегодня можно возмущаться упорством финансистов, их непробиваемостью и неспособностью вписаться в требования 131-го закона. Но бюджетом-2005, по большому счету, возмущаться уже бессмысленно. Что сделано, то сделано. Июль на дворе. Будет он основным финансовым документом до конца года, и тут уже ничего не попишешь. Даже если допустить, что минфин края был прав и на первом этапе по-другому нельзя было, на пороге - второй этап. Уже началась подготовка к разработке бюджета будущего года.
Но вот будет ли учтена позиция руководителей муниципальных образований, их протесты против использования минфином 131-го закона как механизма перекачки денег из районов в край, еще вопрос. Хотя протесты эти, как говорится, уже набили оскомину. Не услышать их может только тот, кто не захочет услышать.
В начале апреля, сразу после провальных итогов первого квартала, в рамках думской недели проходила встреча депутатов краевой думы и руководителей муниципальных районов и городских округов. Рассматривали ход эксперимента.
- Зачем эта искусственная зависимость? - спрашивали с трибуны выступавшие. - Разве не в самостоятельности муниципалитетов - суть эксперимента? Так дайте нам, наконец, эту самостоятельность. Надо обеспечить финансами новые полномочия муниципальной власти. Каждое из 20-ти полномочий наполнить реальными деньгами. И тут не надо велосипед изобретать. Надо вернуться к механизму, заложенному в 58-й статье Бюджетного кодекса. Все эти компенсации району из наших же денег за выполнение государственных функций - от лукавого. Куда предсказуемее был бы наш бюджет, если бы те или иные налоги были закреплены за ним в полном объеме.
В мае в Кисловодске те же проблемы были подняты на семинаре-совещании депутатов Федеральной думы с парламентариями и руководителями исполнительной власти субьектов ЮФО. Полпред президента в ЮФО Д.Козак прямо сказал: чтобы органы местного самоуправления могли отвечать за комплексное развитие территорий, у них должны быть полноценные рычаги. В том числе - и финансовые. Альтернативы нет.
В конце июня на совещании в Госдуме края прозвучал новый концептуальный подход к формированию бюджета на 2006 год. Бюджетную политику, сказал председатель думы Ю.Гонтарь, необходимо строить на противоположном сегодняшнему принципе: максимум средств муниципальные образования должны получать не из краевых фондов, а в виде собственных налоговых поступлений. Для муниципальных властей это послужит стимулом к развитию собственной территории.
В июле все эти предложения были собраны в думском постановлении «О формировании межбюджетных отношений в Ставропольском крае». В числе рекомендаций правительству края - формирование районного фонда финансовой поддержки поселений, введение процедуры согласования с муниципалитетами объема финансовой помощи, корректировка краевого бюджетного законодательства с учетом требований реформы, минимизация уровня дотационности местных бюджетов с максимально возможной передачей на места федеральных и региональных налогов, установление порядка определения объемов краевых фондов и порядка предоставления субсидий местным бюджетам и многое другое.

У кого ресурсы, у того и власть
Кажется, срослось. Краевая власть, правда, пока только законодательная, понимает проблему так же, как и муниципалы. Но еще не факт, что исполнительная власть к этой позиции прислушается. Министр финансов края Т.Погорелова, судя по ее выступлению на заседании думы, восприняла эти предложения без восторга. Оно и понятно. Ведь власть у того, у кого в руках материальные и финансовые ресурсы. Для краевой исполнительной власти выполнить рекомендации - значит отказаться от частички власти. Сегодня именно бюджет остался тем единственным реальным механизмом, с помощью которого она еще управляет территориями. Странно было, если бы она сдалась без боя.
По большому счету, в этом ничего необычного нет. Механизмы управления районами должны быть в руках краевого правительства. Если раньше районная власть была по существу частью власти краевой, она так и называлась - тергосадминистрация, то теперь она в принципе другая - муниципальная. Даже глава района не губернатором назначается, а избирается из числа депутатов. Он и подотчетен теперь тем, кто его избирал. Для сохранения вертикали власти самое подходящее в новых условиях - финансовая пуповина.
Но если пуповина короткая, плод может и задохнуться. С другой стороны, эта же формула - у кого ресурсы, у того и власть - верна и для уровня муниципалитетов. Полнокровный бюджет, финансовая самостоятельность и самодостаточность - это именно то, что наполняет районное звено реальной властью на своей территории. И налагает ответственность. Перед своими жителями - теми, кто ее и кормит своими налогами.
Как найти здесь золотую середину? Наверное, на деле, а не на словах выполнить требования Бюджетного кодекса и 131-го Федерального закона в части предоставления муниципальным районам финансовой самостоятельности.
И серьезно ставить перед федеральным центром вопрос о перераспределении в пользу субъектов Федерации налоговых потоков. По большому счету, это надо было делать еще в ходе подготовки к эксперименту. То, что проблема назрела, видно по выступлениям губернаторов на заседании президиума Госсовета в Калининграде, потребовавших от федерального правительства расширения своих полномочий и их финансового подкрепления. И президент В.Путин их услышал, уже выпущен соответствующий указ. Но ведь вся Россия только готовится к работе по-новому. И уже видит проблему. Почему ее не «забили» мы, ввязавшись в эксперимент еще год назад?
Возвращение налогов территориям - это всего лишь возвращение к требованиям здравого смысла. Этот самый здравый смысл подсказывает, что смысл и значение вертикали власти не в том, чтобы все начальники, от мала до велика, брали друг перед другом под козырек, а в том, чтобы эта власть на всех уровнях была обеспечена реальными ресурсами. Только в этом случае она будет доходить до каждого закоулка, до каждого гражданина страны и реально станет помогать жить лучше и богаче.
И еще один момент. Не в последнюю очередь из-за плохой подготовки к реформе местного самоуправления сейчас раздаются предложения перенести введение 131-го закона в целом по стране до 2008 года. По словам губернатора края А.Черногорова, для нас, уже работающих в новых условиях, это будет катастрофой. Тут он, наверное, прав. Назад уже не вернешься, но и вперед идти кто же позволит, когда все стоят. Так и будем болтаться между небом и землей?
В такой ситуации самостоятельное устранение всех перекосов в бюджетном процессе - а именно они стали самым существенным и, по большому счету, единственным изъяном эксперимента - станет лучшей агитацией за 131-й закон и переход на местное самоуправление всей страны уже в следующем году.

Александр ЕМЦОВ.