НЕЗВАНЫЕ ГОСТИ НА ЗЕМЛЕ СТАВРОПОЛЬЯ

НЕЗВАНЫЕ ГОСТИ НА ЗЕМЛЕ СТАВРОПОЛЬЯ

Вопросы стихийной миграции, особенно в последнее время, привлекают повышенное внимание общественности. 19 октября в Государственной думе Ставропольского края состоялась специальная конференция, на которой в числе других рассматривались вопросы национальной миграции. Речь шла о воспитании терпимости к национальным мигрантам, выработке новой национальной и региональной политики в нашей стране. Однако такой несколько зауженный, исключительно национальный аспект миграции вызывает сомнение.

Граждане Российской Федерации имеют конституционное право свободно передвигаться по своей стране и самостоятельно определять, где им жить. Причем дело здесь не в национальном факторе. Переселяются и русские, и татары, и буряты, и представители многих других национальностей и народностей. Люди просто выбирают лучшее для себя место жительства с точки зрения климата, уровня жизни, возможности хорошо заработать, получить добротное образование, приобрести жилье, переехать к своим детям. И это нормально. Однако в некоторых регионах, особенно на Юге России, такие стихийные потоки становятся весьма значительными. Массовое переселение оказывает серьезное давление на социально-культурную инфраструктуру, приводит к дополнительным бюджетным расходам.
Краснодарский и Ставропольский края, например, не могут принять всех желающих приехать в эти достаточно обеспеченные и благоприятные для проживания территории. Не хватит ни больниц, поликлиник, школ и детских садов, благоустроенного жилья и рабочих мест, ни бюджетных средств на расширение действующих и строительство новых объектов в связи с притоком переселенцев.
В результате в ряде субъектов Российской Федерации складывается острое социальное противоречие между конституционными правами переселенцев и конституционными правами жителей этих регионов. Данное противоречие составляет серьезную социальную проблему, требующую безотлагательного решения.
Особую озабоченность вызывает неконтролируемая миграция на территорию Кавказских Минеральных Вод, которые являются достоянием всей России. Массовое переселение на Кавказские Минеральные Воды для постоянного проживания противоречит их целевому назначению – организации лечения и отдыха населения нашей страны. Опрос жителей Кисловодска, проведенный Ставропольским центром мониторинга права при Государственной думе Ставропольского края под моим руководством, позволил сделать срез общественного мнения по этим вопросам. 65,2% опрошенных отрицательно относятся к переселению на Кавказские Минеральные Воды граждан Российской Федерации из других регионов страны. 87,6% респондентов считают необходимым ограничить миграцию в этот курортный регион, при этом 27,2% предлагают установить квоты для переселения на Кавказские Минеральные Воды, 37,3% - ограничить сделки с недвижимостью, 32,6% - разрешить переселение только лицам, имеющим родственников на Кавказских Минеральных Водах. Невольно напрашивается вывод о том, что миграционные потоки в этот особо охраняемый эколого-курортный регион должны быть ограничены и допускаться только в тех случаях и размерах, которые необходимы для обеспечения лечения и отдыха людей.
Следует подчеркнуть, что согласно Конституции реализация права на свободу передвижения и выбор места жительства не должна нарушать права и свободы других людей. Однако, как мы видим, права коренного населения ущемляются. В этой ситуации возможно и необходимо регулирование миграционных потоков, ограничение переселения на отдельные территории нашей страны.
Государственной думой Ставропольского края предпринимались неоднократные попытки решить эту проблему. В 1994 году было принято Временное положение о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае, которое ограничило миграционные потоки на Кавказские Минеральные Воды и ряд других населенных пунктов, установило квоты на проживание в этих местах и меры ответственности вплоть до выдворения за пределы края. Два года работы значительно улучшили миграционную ситуацию. Конституционный суд посчитал, что эти нормы противоречат Конституции. Однако имеются серьезные юридические и политические аргументы, позволяющие сомневаться в категоричности сделанных выводов. Конституционный суд фактически признал права переселенцев приоритетными по сравнению с конституционными правами жителей края, которые нарушаются негативными последствиями стихийной миграции. Обеспечив защиту прав и свобод переселенцев, Конституционный суд не принял никаких действий по защите нарушенных миграцией прав и свобод трех миллионов жителей Ставропольского края. Вместе с тем по Конституции все равны перед законом и судом.
Губернатор и Государственная дума Ставропольского края в 1997 году внесли проект Федерального закона «О дополнительных мерах по обеспечению общественной безопасности в Ставропольском крае», который разрешал вводить в крае дополнительные меры, включающие ограничение въезда на Ставрополье и свободы передвижения по его территории, усиление охраны важнейших объектов жизнедеятельности населения. В условиях режима военных действий с Чечней это было необходимо и оправданно. После двухлетней работы урезанный проект федерального закона был принят Государственной думой и одобрен Советом Федерации. Однако 30 декабря 1999 года, за день до сложения своих полномочий, президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин отклонил принятый закон, мотивируя тем, что «федеральный закон утратил свою актуальность». В итоге федеральный закон был снят с дальнейшего рассмотрения в Федеральном Собрании Российской Федерации.
В этой ситуации был принят Закон Ставропольского края «О мерах по пресечению незаконной миграции в Ставропольском крае», который содержал простые и понятные правила. Правительству Ставропольского края предписывалось ежегодно устанавливать предельно допустимую численность переселенцев, которую край может принять и обеспечить необходимыми гарантиями в социально-культурной, жилищно-коммунальной, медицинской и иных сферах жизнедеятельности исходя из возможностей краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований. Остальным гражданам не запрещалось приезжать на Ставрополье и получать регистрацию, но без предоставления таких бюджетных гарантий. Одновременно должны были определяться районы и населенные пункты, нуждающиеся в дополнительных трудовых ресурсах, наиболее предпочтительные для расселения, на развитие которых предполагалось выделять дополнительные бюджетные средства.
Очевидно, что при этом не нарушалось конституционное право гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, не устанавливаются «квоты» на проживание в Ставропольском крае. Просто бюджетные деньги предлагалось тратить лишь на то количество переселенцев, которое край может принять исходя возможностей краевой казны. Каждый из нас в повседневной жизни исходит из такого же принципа, приглашая родственников из других городов нашей страны с учетом своих финансовых возможностей и размеров квартиры.
При таком подходе переселенцы, приехавшие сверх предельно допустимой численности, во многих случаях сами без какого-либо принуждения могли выбрать либо другие регионы страны, либо населенные пункты края, нуждающиеся в приросте населения, для развития которых выделяются дополнительные средства. В этом и заключается законный и цивилизованный механизм регулирования стихийной миграции, которая во всех странах мира носит регулируемый характер.
Однако прокуратура Ставропольского края посчитала «незаконным» и этот краевой закон, проявила удивительное упорство в его опротестовании. В результате рассмотрения закона в четырех судебных процессах вплоть до Верховного суда РФ его позитивное содержание оказалось выхолощенным.
По моему мнению, наблюдается несколько предвзятое отношение контролирующих и надзирающих органов к миграционной ситуации в нашем крае. В некоторых регионах Южного федерального округа действует жесткое ограничение на пребывание и проживание мигрантов. Законом Краснодарского края, Указом президента Республики Адыгея предоставлено, например, преимущество в постоянной регистрации гражданам, имеющим тесные связи с данными регионами. Постановлением Парламента Кабардино-Балкарской Республики до стабилизации и улучшения криминогенной обстановки в Северо-Кавказском регионе вообще запрещены постоянная регистрация граждан, не имеющих тесных связей с республикой, регистрация их браков и детей, а также всех сделок с недвижимостью на территории Кабардино-Балкарской Республики. Таким образом, к сожалению, наблюдается избирательный подход в этом вопросе, активно используется практика «калужской, рязанской, ставропольской» законности. Которая подверглась справедливой критике еще в советском праве.
Что же делать в сложившейся ситуации? Оптимальным представляется принятие федерального закона, который установил бы особый порядок миграции в отдельных регионах, испытывающих мощное давление стихийной, зачастую незаконной миграции. Однако федеральный законодатель не желает заниматься этой проблемой. Пример с отклонением внесенного Ставропольским краем проекта федерального закона, описанный выше, является ярким тому подтверждением.
Сложилась абсурдная правовая и политическая ситуация. Федеральная власть не принимает мер по ограничению неконтролируемой миграции, которая не только осложняет социально-экономическую обстановку, но и является питательной средой для террористов. А регионам не разрешают этого делать.
Единственным выходом из этой, на первый взгляд, тупиковой ситуации представляется заключение Договора между Российской Федерацией и Ставропольским краем по разграничению полномочий, необходимость подготовки которого подчеркнута в рекомендациях депутатских слушаний по проблемам развития Кавказских Минеральных Вод, проведенных Государственной думой Ставропольского края 15 апреля 2004 года. В соответствии с новым федеральным законодательством заключение такого договора как раз и «допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий.»
Подготовка Договора с федеральным центром, который наряду с решением и других специфических для Ставрополья вопросов установит особый миграционный режим, в том числе и на Кавказских Минеральных Водах, представляется важнейшей задачей краевой власти. Пассивно ожидать федерального вмешательства и не принимать решительных мер представляется необоснованным. В этом случае дальнейшее ухудшение миграционной ситуации неизбежно. На то она и краевая власть, чтобы защищать население края.

Виктор ЧЕРЕПАНОВ, доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации.