ИЗМЕНИТЬ ОТНОШЕНИЯ С ЦЕНТРОМ

ИЗМЕНИТЬ ОТНОШЕНИЯ С ЦЕНТРОМ

Отношения с центром всегда были основной заботой краевых властей. И это неудивительно. Богатейший Ставропольский край, который кормит всю страну, считается дотационным. Значительная часть денежных средств поступает к нам из федерального бюджета.

Именно по этой причине всегда снаряжались в Москву верные гонцы – укреплять отношения с верховной властью. И оценивали высокого краевого чиновника нередко лишь по тому, смог ли он выбить деньги для края, знал ли, как открываются двери к премьеру и к денежным федеральным министрам. Постоянная кадровая чехарда с приглашением варягов на правление является ярким тому подтверждением.
Так было всегда. И это понятно. Не хватает денег – иди на поклон в Москву. Со всеми вытекающими последствиями. Но где-то, по-человечески, это неправильно, и так быть не должно. Существующая двухканальная бюджетная система по своей сути порочна.
Складывается абсурдная ситуация. Из Ставропольского края в федеральный бюджет направляются значительные налоговые платежи. Потом часть из них (порядка 8 млрд. рублей) поступает обратно в виде дотаций. Во-первых, приведенная арифметика показывает, что Ставропольский край в реальности не является дотационным субъектом: мы отправляем в центр больше денег, чем получаем обратно. Наша дотационность создается искусственно, чтобы сохранить короткий финансовый поводок центральной власти. Во-вторых, деньги без пользы для государства гоняются по стране туда и обратно, создавая дополнительную прибыль банкам. В-третьих, перераспределение бюджетных средств из центра на места способствует, наряду с другими причинами, существованию того самого коррупционного дракона, с которым в очередной раз не могут справиться чудо-богатыри из различных министерств и ведомств.
Возникает закономерный вопрос: почему бы не решить проблему зачета встречных потоков? Возьмем, к примеру, концепцию консолидированного бюджета края на 2007 год. В этом обстоятельном бюджетно-плановом документе запланировано от 12,43 млрд. рублей до 13,5 млрд. рублей поступлений из федерального бюджета. Напрашивается элементарный вариант решения проблемы – эта сумма, разумеется, на основе определенных правовых норм, может просто не перечисляться в федеральный бюджет. Элементарный ответ также очевиден: кто же позволит такое? Как в той репризе Аркадия Райкина: все букеты и все конфеты взять и глупой машине отдать. Что же это за власть такая, которая деньги не делит? Пусть лучше они по стране курсируют. Так надежнее и спокойнее.
Далее. Широкое распространение получает практика делегирования регионам федеральных полномочий с субвенциями на их выполнение. Однако вопреки Конституции передача таких полномочий осуществляется в директивном порядке без нашего согласия. Отказа для исполнения федеральных полномочий не допускается. Кроме того, денег под эти полномочия выделяется недостаточно. Так, например, регионам переданы федеральные полномочия по управлению лесными ресурсами. Ставропольскому краю предполагается выделить на эти цели 33,8 млн. рублей. А федеральным структурам для выполнения тех же полномочий выделялось 55,1 млн. рублей. Таким образом, мы должны либо плохо защищать леса Ставропольского края, либо добавлять на выполнение «чужих» полномочий краевые средства, отрывая их от решения социально-значимых задач.
Главная причина в том, что наши отношения с центром рассматриваются как отношения неравноправные, основанные на властном подчинении Москве. На мой взгляд, есть нормальные, юридически грамотные пути их изменения. Исходным, по-видимому, может служить подход к таким отношениям как к конституционно-правовым, а не административным. Как-то стало забываться, что государство наше – федеративное, а не унитарное. Что федеральная власть существует только для того, чтобы выполнять ряд функций, которые регионы не в состоянии обеспечить самостоятельно. И больше ничего. По-видимому, пора вспомнить об этом.
Определить нормальные, равноправные с центром федеративные отношения возможно путем подготовки и заключения Договора о разграничении полномочий между федеральной властью и Ставропольским краем как самостоятельным государственным образованием в составе Российской Федерации. В договоре могут быть решены многие проблемные вопросы, в том числе:
- ликвидация встречных финансовых потоков, согласование передачи федеральных полномочий и денежных ресурсов на их выполнение;
- государственная закупка ставропольского зерна и ставропольской шерсти;
- регулирование стихийной миграции на Ставрополье;
- перераспределение полномочий в организации местного самоуправления, предоставление Ставропольскому краю правовых возможностей по корректировке единой схемы муниципальной реформы с учетом региональной специфики;
- расширение компетенции Ставропольского края в области владения, пользования и распоряжения лесными, водными и иными природными ресурсами, подавляющая часть которой, вопреки Конституции, передана в федеральное ведение.
Договор как правовая форма перераспределения полномочий между центром и регионами предусмотрена частью 3 статьи 11 Конституции. Эта норма относится к Основам конституционного строя нашей страны, которым не могут противоречить даже положения других глав Конституции, не говоря уже о федеральных законах. В договорах между Российской Федерацией и ее субъектами должно устанавливаться иное, чем предусмотрено федеральными законами, распределение компетенции между центром и регионами с учетом региональной специфики. Например, разграничение полномочий по управлению Кавказскими Минеральными Водами как уникальной всероссийской здравницей.
Содержание КМВ, с одной стороны, относится к расходным обязательствам Российской Федерации. А с другой, они подлежат финансированию за счет краевого бюджета как составная часть Ставропольского края. На депутатских слушаниях по законодательному обеспечению и перспективам развития КМВ 15 апреля 2004 года обоснована необходимость введения на Кавказских Минеральных Водах специальных правовых режимов хозяйствования, проживания, землепользования и градостроительства, налогового и бюджетного режимов. Установление особых правовых режимов на КМВ с помощью Договора позволяет избежать абсолютно нереального внесения многочисленных изменений в действующее законодательство для учета специфики региона.
В рамках Договора отрабатываются новые правовые механизмы разграничения и перераспределения полномочий, которые с учетом такого регионального правового эксперимента могут быть распространены на всю территорию Российской Федерации.
Такой Договор представляется наиболее реальным способом изменения отношений с федеральным центром. Для его разработки целесообразно привлечь лучших специалистов в области экономики, финансов, права, общественной безопасности. Организовать широкое обсуждение подготовленного проекта в печати. Хотелось бы надеяться, что так оно и будет.

Виктор ЧЕРЕПАНОВ, доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации.