О БЕДНОМ БЮДЖЕТЕ ЗАМОЛВИТЕ СЛОВО

О БЕДНОМ БЮДЖЕТЕ ЗАМОЛВИТЕ СЛОВО

Денежный вопрос - самый наболевший для всех муниципальных образований. В местных бюджетах катастрофически не хватает средств для решения многих неотложных вопросов. Муниципальная реформа, о необходимости которой так долго говорили на разных уровнях власти, не наполнила казну городских и сельских поселений. Наоборот, привела к ухудшению их финансового положения. Хотели, как лучше, а получилось, как всегда.

А как красиво начиналось! Знаменитым 131-м Федеральным законом четко определили вопросы, которые должны решать органы местного самоуправления. Бюджетным кодексом установили финансовое обеспечение этих вопросов, за местными бюджетами на постоянной основе закрепили доходные источники. Но очень скоро выяснилось, что таких средств явно недостаточно для эффективного выполнения расходных обязательств.
Так, при формировании бюджета Ставропольского края 2006 года для решения вопросов местного значения просчитано 7,8 млрд. рублей, а не просчитано в 2,5 раза больше - 20,4 млрд. рублей. Финансовая обеспеченность решения местных вопросов составила в городских округах – 31,7%, в сельских поселениях – 34,8%, в муниципальных районах и городских поселениях – 53,5%. Причем это средние цифры. В реальности имеется серьезный разрыв между муниципальными образованиями по степени бюджетной обеспеченности. Объем бюджетных доходов на душу населения, получаемых на территории «менее бедных» муниципальных образований, превышает бюджетную обеспеченность населения «более бедных» примерно в 58 раз.
Разумеется, сложившаяся ситуация во многом обусловлена дотационностью нашего края и его зависимостью от финансовой помощи федерального центра. Однако межбюджетные отношения в Ставропольском крае также далеки от совершенства. На краевом уровне воспроизводится та же самая двухканальная бюджетная система, от которой сам край страдает при формировании отношений с федеральным центром. Что я имею в виду? Сначала деньги от налогоплательщиков, зарегистрированных в муниципальных образованиях (за исключением тех налогов, которые по единым и дифференцированным нормативам закреплены за муниципальными образованиями), поступают в краевой бюджет. Потом часть из них в форме финансовой помощи через девять централизованных фондов возвращается обратно в муниципальные образования.
Деньги без пользы для государства гоняются по краю туда и обратно, создавая дополнительную прибыль банкам. Не решается и основная задача муниципальной реформы - обеспечение финансовой автономии местной власти. Налицо прямая зависимость местных бюджетов от вышестоящих органов власти. 3,1 млрд. рублей (около 50% бюджетных ресурсов, необходимых для решения вопросов местного значения) концентрировались на уровне краевого бюджета 2005 года. В бюджете 2006 года объем средств, централизуемых для местных нужд, несколько уменьшен до 32%, однако в абсолютном выражении составляет достаточно внушительную цифру – 2,5 млрд. рублей.
Их поступление на места в значительной мере зависит от усмотрения органов государственной власти Ставропольского края. Тем самым сохраняется короткий финансовый поводок и прямое государственное управление местным самоуправлением, что противоречит его конституционной самостоятельности.
Очевидно, что такой дотационный способ перераспределения бюджетных ресурсов носит в основном выравнивающий, а не стимулирующий характер и способствует возникновению иждивенческих настроений в муниципальных образованиях, своеобразному паразитизму одних поселений за счет других.
Будучи депутатом Государственной думы Ставропольского края первого созыва, вместе со своими коллегами я неоднократно поднимал вопрос коренного изменения межбюджетных отношений в нашем крае. Давайте рассудим логично. Зачем на уровне краевого бюджета концентрировать эти деньги, чтобы потом частично возвращать обратно? Зачем на уровне краевого бюджета концентрировать средства для финансирования жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, школ, детских садов, капитального строительства, а затем через фонды муниципального развития и софинансирования социальных расходов возвращать их обратно. Ведь все эти объекты не висят в воздухе и не находятся на Луне. Они находятся на территории конкретных муниципальных образований: города Ставрополя, города Изобильного, станицы Советской и так далее, и тому подобное. Почему изначально закладывается предположение, что местная власть хуже, чем краевая, сможет распорядиться собранными доходами? А не проще ли сразу оставить налоги на местах, чтобы выбранные главы городов и районов самостоятельно, как этого требует наша Конституция, занимались решением местных вопросов? Но мы столкнулись с непреодолимым до сих пор препятствием: как же это краевая власть не будет делить деньги? Что же это за власть такая? В сознании чиновников подобная мысль просто не укладывалась. Тот заместитель губернатора, в распоряжении которого не было распределительного финансового ресурса, считался слабым заместителем. Чего к нему идти? Он же деньги не делит?
В этой ситуации мы весьма бурно обсуждали возможные направления коренного изменения бюджетного процесса Ставропольского края и предлагали в составе краевого бюджета выделить условно только две его части.
Во-первых, средства на содержание органов государственной власти края и краевых учреждений. Это необходимо, но, конечно, в разумных пределах. И вторая часть финансовых средств – большой фонд непредвиденных расходов губернатора на случай, если, не дай бог, где-то произошло наводнение, другое стихийное бедствие и нужно перебросить деньги. А все остальные доходы предлагалось оставить на местах, чтобы выбранные главы городов и районов могли обеспечивать решение насущных проблем своих поселений.
Предвижу два основных возражения оппонентов:
с помощью единых нормативов от налоговых поступлений предлагаемая модель не разрешима. В условиях различного экономического состояния муниципальных образований единые нормативы для одних могут привести к избыточности бюджетов, а для других – кардинально не улучшат бюджетной обеспеченности;
установление дифференцированных нормативов возможно только для замены дотаций из краевых фондов финансовой поддержки и с согласия самих муниципальных образований. А они неохотно идут на это, предпочитая иждивенческую политику получения дотаций.
Так-то оно так. Да не совсем. Во-первых, иждивенческая политика формируется краевой властью, которая сама «подпугивает» муниципалов возможностью недополучения закрепленных доходов. Во-вторых, «лакомые кусочки» налоговых поступлений, например, акцизы на спирт, алкогольную и спиртосодержащую продукцию, муниципальным образованиям почему-то не предлагаются.
Разумеется, реализация подобной модели межбюджетных отношений – дело весьма непростое и требует серьезных расчетов. А для чего тогда огромная армия профессионалов, которая сконцентрирована в краевом правительстве? Как мне представляется, для проработки кардинальных вариантов решения проблемы благосостояния нашего края.
Заканчивая затянувшийся монолог, подчеркну следующее. Близится принятие бюджета Ставропольского края на 2007 год. Хотелось, чтобы формирование этого важнейшего документа способствовало становлению подлинной финансовой автономии местного самоуправления и привело, в конечном счете, к улучшению жизни каждого. Будем надеяться на лучшее.

Виктор ЧЕРЕПАНОВ, доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации.